Como aplicar correctamente el criterio de comisión repetida

Hoy os traigo una sentencia del Tribunal Supremo muy interesante, no sólo por este criterio en concreto, sino porque el Supremo está introduciendo reiteradamente los principios de buena administración y buena fe que debe regir la actuación de la Administración, para solucionar cuestiones judiciales en las que la posición dominante de la Administración le permite sacar “ventaja” de sus incumplimientos.

El caso que nos ocupa se refiere al cómputo del plazo para aplicar el criterio de graduación de comisión repetida.

El artículo 187.1.a) de la Ley General Tributaria regula el criterio de graduación de comisión repetida de infracciones tributarias, señalando que “Se entenderá producida esta circunstancia cuando el sujeto infractor hubiera sido sancionado por una infracción de la misma naturaleza, ya sea leve, grave o muy grave, en virtud de resolución firme en vía administrativa dentro de los cuatro años anteriores a la comisión de la infracción (…)”.

Este cómputo de cuatro años, había sido tradicionalmente iniciado a partir del momento en que se produce la resolución expresa del TEAR. Sin embargo, esto supone dejar en manos de la Administración (recordemos que el TEAR es un órgano administrativo) el inicio de ese cómputo.

Así, se podría llegar a un resultado, no deseado, de alargar esta referencia temporal en la que se podría utilizar el “antecedente” para aplicar el criterio de graduación cuando esa ampliación ha sido, además, como consecuencia de un incumplimiento de la propia administración.

Pongamos un ejemplo:

  1. Ernesto ha sido sancionado el 8 de junio de 2016 en base al artículo 191 LGT en relación con la renta de 2014. D. Ernesto presenta reclamación económico-administrativa contra la sanción el 10 de junio de 2016, reclamación que es resuelta de forma expresa el 12 de septiembre de 2017.

En 2022 se comprueba la renta de 2019, presentada el 30 de junio de 2020. Como resultado de esa comprobación se determina que D. Ernesto ha cometido en la declaración de 2019 una infracción grave al dejar de ingresar un importe de 10.000 euros.

Para aplicar el criterio de graduación de comisión repetida es necesario determinar si ha existido otra sanción que haya adquirido firmeza 4 años antes de la comisión de esta (30/06/2020).

Si tomamos como referencia la resolución expresa deberíamos aplicar el criterio de comisión repetida mientras que si tomamos como referencia el momento en que se entiende desestimado por silencio administrativo, habrían transcurrido más de cuatro años y no sería de aplicación el criterio de comisión repetida.

Para aclarar esta situación, el Tribunal Supremo ha emitido una sentencia en casación sobre qué debe entenderse por firmeza administrativa a los efectos de computar el plazo de cuatro años para aplicar el criterio de graduación de comisión repetida de infracciones tributarias. Se trata de la Sentencia del Tribunal Supremo de 4 de octubre de 2022 (rec. casación 5518/2020)

La Sentencia objeto del recurso de casación entiende que la firmeza de la resolución sancionadora se produjo en el momento en el que quedó expedita la vía jurisdiccional contencioso-administrativa, es decir, a partir del momento en el que las reclamaciones se pudieron entender desestimadas por silencio administrativo por el transcurso de un año (art. 240.1 LGT).

El Tribunal Supremo resuelve que comparte la posición mantenida por la Sala de instancia, por entender que la interpretación defendida por el Abogado del Estado dejaría a “voluntad” de la Administración el inicio del cómputo del plazo de 4 años para la aplicación el criterio de graduación del art. 187.1.a) LGT, transformando en una posición de ventaja para la Administración lo que, en su origen, es un incumplimiento de ésta, en contra de los principios de buena administración y buena fe. Además, señala que la finalidad de ese precepto es agravar los supuestos de efectiva conexión temporal en la comisión de infracciones de la misma naturaleza, lo que no sucedería si se admitiese el largo retraso en resolver por parte del TEAR. La Sentencia concluye que computar el plazo de 4 años desde que la reclamación del TEAR se entiende desestimada por silencio administrativo de acuerdo con el art. 240 LGT ofrece mayor transparencia y seguridad a los terceros cuyos derechos e intereses se ven afectados.

Por ello, la Sentencia fija como criterio interpretativo, en garantía del contribuyente, que: “la firmeza en vía administrativa de una sanción tributaria a los efectos de aplicar, en una infracción posterior, el criterio de reincidencia del art. 187.1.a) LGT, debe ser el transcurso del plazo establecido en el art 240 LGT para considerar desestimada la reclamación por silencio administrativo”.

Esta es la Sentencia Completa

Fuera de este estricto término me han llamado la atención un par de argumentos que utiliza la ponente de la sentencia sobre los deberes de la Administración.

El Deber de resolver

Una referencia a otras sentencias como la STS de 28 de mayo de 2020 (recurso de casación nº 5751/2017) en la que trata el deber de resolver expresamente:

“[…] el deber jurídico de resolver las solicitudes, reclamaciones o recursos no es una invitación de la ley a la cortesía de los órganos administrativos, sino un estricto y riguroso deber legal que obliga a todos los poderes públicos, por exigencia constitucional ( arts. 9.1; 9.3; 103.1 y 106 CE), cuya inobservancia arrastra también el quebrantamiento del principio de buena administración, que no sólo juega en el terreno de los actos discrecionales ni en el de la transparencia, sino que, como presupuesto basal, exige que la Administración cumpla sus deberes y mandatos legales estrictos y no se ampare en su infracción -como aquí ha sucedido-para causar un innecesario perjuicio al interesado.

Finalmente, trata la aplicación de la doctrina jurisprudencial sobre el principio de buena administración en el ámbito de la revisión tributaria.

Reiteradamente se ha declarado por esta Sala que del derecho a una buena Administración pública derivan una serie de derechos de los ciudadanos con plasmación efectiva, entre los que se encuentran el derecho a la tutela administrativa efectiva y, en lo que ahora interesa, a una resolución administrativa en plazo razonable, lo que conlleva que los derechos de los contribuyentes no pueden quedar al albur de la Administración.

No parece compatible con este principio que el inicio del cómputo de un plazo para la aplicación de un criterio de graduación de las sanciones tributarias, que, como es obvio, afecta a los derechos de los ciudadanos, quede a voluntad de que la Administración dicte una resolución expresa en una reclamación.

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